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三論BBNJ-------政府間談判前瞻及有關建議

發布日期:2017-12-21 15:12:06

BBNJ國際協定談判是《聯合國海洋法公約》生效以來最重要的國際海洋法律制度形成過程,它的制定和實施將對現有的國際海洋秩序產生重要影響。BBNJ國際協定以海洋資源、海洋空間利用和海洋活動為調整對象,涵蓋海洋遺傳資源獲取及其惠益分享、包括公海保護區的劃區管理工具、海洋環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓,涉及科技、政策、法律、經濟、軍事等領域,是當前海洋資源開發與環境管理領域的重大前沿問題。今年7月,BBNJ預委會完成并提交了國際協定的建議性文本草案,明年啟動政府間談判已成定局,對BBNJ問題深入和前瞻性研究變得十分迫切。

一、  政府間談判前的相關動態

 BBNJ問題第4次預備委員會根據聯合國2015年6月19日通過的第69/292號決議的要求,于2017年7月20日向聯大提交了最終建議性文本草案《海洋生物多樣性養護和可持續利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》。同時建議在聯合國的主持下盡快決定召開政府間會議,充分考慮預備委員會提出的具有法律約束力的國際文書草案的各項要素,并依其案文展開詳細的討論。

 隨后,各國、各國家集團和有關國際組織展開了密集的國際外交活動,新西蘭和墨西哥表現的尤為活躍。在無競爭和反對的情況下,兩國成為BBNJ國際協定談判問題聯大決議草案磋商的共同協調員,并于近期完成了討論程序性問題的決議案案文提交聯合國秘書處作為正式文件開放接受共同提案國登記。案文就政府間大會、談判內容、會議安排、主席產生、原則、開放參與、觀察員地位、生效條件、信托基金等問題提出了全面建議。就案文本身來說,絕大部分國家和國家集團都不會持有異議,這就意味著案文提出的在2018年9月啟動政府間大會談判將成為現實。案文建議經過密集的會議安排,計劃到2020年上半年的第4次會議間形成最終協定文本,結束談判。

雖然俄羅斯等國對此案文持有較大異議,大多數國家也對此沒有表示明確態度,但就目前形勢來看,BBNJ政府間談判將會按計劃進行,談判進程很難受到阻礙。

二、  爭論焦點:三大核心問題

預委會提交給聯大的最終建議性文件,雖然紛亂繁雜,但歸納起來有三個最核心的問題需要解決。即:適用對象、適用原則和主體權利問題。

(一)適用對象問題:實際上,自2004年開始討論BBNJ問題,這就是個另各方十分糾結的難題。BBNJ討論的目標指向是養護海洋生物多樣性,而在《聯合國海洋法公約》中,除在沿岸國管轄海域從國家所有權責任角度對此有所論及外,在公海海域是開放和自由的,并將捕魚自由作為公海自由的核心之一。海洋魚類是海洋生物最重要的組成部分,捕魚自由原則本質上就與BBNJ的立法宗旨----要對海洋生物資源的獲取和利用進行規制相矛盾。在《公約》的法律框架下討論BBNJ問題自然就陷入了無法調解的悖論。

應該說,將海洋生物遺傳資源作為BBNJ的適用對象是相當有智慧的想法,因為在《公約》中并沒有對海洋遺傳資源做出規定,BBNJ協定可以填補空白,這樣的定位亦不會與《公約》產生矛盾。但問題在于,遺傳資源本身就是海洋生物的衍生物,兩者的獲取方式沒有本質差別,或者說是遺傳資源的獲取依賴于海洋生物捕獲,如果海洋生物資源的獲取是自由的,又如何能限制和區分對遺傳資源的獲取呢?其次,海洋生物遍布整個海洋,是流動的,那么又如何知曉遺傳物質是從哪里獲取的呢?是在國家管轄海域內還是外呢?個別提案又在亂上加亂,提出要從獲取目的上將商業漁業再區分開來,諸不知,科研自由也是公海自由的核心之一,單純的海洋生物遺傳資源獲取從某種程度上更加類似科學研究。問題不但沒有解決,反而變得愈來愈復雜。

(二)適用原則問題:適用對象不明確必然導致適用原則的混亂?!豆s》中規定了航行、飛越、捕魚、科研、鋪設電纜管道、建設人工設施、島嶼六大公海自由原則,同時,又規定對國際海底區域的礦產資源適用人類共同繼承財產原則,并對此制定了“區域”專章做出了非常詳細的安排,規定國際海底管理局是代表全人類對海底礦產資源行使財產權利的機構。在《公約》中對上述兩類原則的適用對象和適用區域是明確的,但是對海洋遺傳資源、生物基因資源等非傳統資源并沒有做出相應的規定,對海洋生物資源的物權屬性也沒有做出明確規定,但就“捕魚自由”原則的法理意義來分析,誰捕獲誰擁有,實際上是把海洋生物資源作為“無主物”來定位的。強制剝奪、占有和分享物權人已經合法獲得的“無主物”是缺乏法理依據的,這也就是BBNJ到底適用什么原則成為非常難以解決的問題的原因之一。

科學家們估計,全球海洋生物總計可能達到100余萬種,其中約25萬種是人類已知的,其他75多萬種人類則知之甚少,這些人類不甚了解的物種大多生活在未被深入考察的深海大洋或者說是國家管轄以外的海域。極端環境下的深海生物基因是近年來引起國際關注的新型資源,深海生物處于獨特的物理、化學和生態環境中,體內產生了特殊的活性物質。


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